【政策研究】董煜：把握“十四五”大方向，寻找未来五年新机遇

本文刊载于期刊《中国经济报告》2020年第5期

作者：董煜，清华大学中国发展规划研究院执行副院长

党的十九届五中全会将于不久召开，研究关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议。这标志着“十四五”规划的编制即将进入新的阶段，将根据五中全会绘制的蓝图，编制一个凝聚全体人民意愿、开启现代化建设新征程的规划。站在全面小康即将收官的时刻展望“十四五”，一方面，国际环境依然复杂，疫情形势依然严峻；另一方面，现代化的美好前景将激励全体人民更加团结奋进，通过持之以恒地推进规划实施，把每一步目标都化为现实。为此，需要我们对“十四五”发展的若干重大问题进行深入研究，共同为规划编制建好言、献好策，共同期待一部科学规划的诞生。

“十四五”规划在中国规划史上，必将成为一个具有里程碑意义的规划，这是由规划自身的阶段、特点和要求决定的，也是由新时代赋予“十四五”规划的使命决定的。

一部规划史，也是一部发展史。新中国成立以来，我国已连续编制实施了十三个五年规划（计划），对促进经济社会发展发挥了不可替代的重要作用。这十三个规划（计划），展示了新中国70年发展道路上的一幅幅愿景，浓缩记载了中国人民每前进一步的选择和艰辛。发展规划的演变，大致可以划为三个阶段：一是改革开放前，从“一五”计划到“五五”计划，对建立独立的比较完整的工业体系和国民经济体系发挥了重要作用。二是改革开放后，从“六五”计划到“十五”计划，基本解决了温饱问题，实现了基本小康，开启了全面小康建设。三是从“十一五”规划开始，“五年计划”正式更名为“五年规划”，进入了发展战略规划时期，规划理念、规划内容、规划指标、编制程序、规划形式都有了新的展现。

没有规划，不成方圆。科学编制和实施发展规划，已经成为我们党治国理政的一种重要方式，是中国特色社会主义发展模式和道路的重要体现，是国家治理体系和治理能力的重要一环。近年来，国际学界和政界也越来越认识到，通过坚持编制实施发展规划，一届接着一届干，一以贯之谋发展，是中国经济成长的重要秘密，是值得深入研究和分析的经典教材。中国的五年规划，正在受到越来越多的关注，也正在成为宣传中国发展的一张新名片。

“十四五”规划是进入新发展阶段的第一个五年规划，也将定义“新发展规划”。当前，我们正处在两个一百年的历史交汇点，处在全面建成小康社会和开启现代化建设两段征程的历史交汇点，这也意味着“十四五”规划天然就带有承前启后的重要使命，将是一个具有新起点意义、开创新篇章的规划。发展阶段的变化，必然要求指导发展的规划也要随之变化，这也就要求编制规划时要在其内涵和表现形式上与时俱进地进行探索，编制出一个体现新时代特点、符合现代化方向的崭新规划。

“十四五”规划的编制实施，面临前所未有的复杂环境，新冠肺炎疫情等突发事件与世界经济政治长期问题交织，必将产生极为深远的影响。因此，中央判断，当前经济形势仍然复杂严峻，不稳定性不确定性较大，我们遇到的很多问题是中长期的，必须从持久战的角度加以认识。

从国际环境看，要做好应对重大变化的准备。当前国际环境发生的一些重大变化是国际矛盾发展积累到一定阶段的产物，疫情起到了催化问题爆发的作用，必将对未来的全球经济政治格局产生深刻影响，甚至可能改变二战以来形成的全球治理格局。

一是从全球化看，之前是困境，现在是倒退。全球产业链发生调整，从过去基于效率配置到现在基于安全考量，改变了产业分工的基本逻辑，使得全球市场的稳定性下降，全球经济正处在一个大的动荡和下滑期。

二是从大国博弈看，之前以经济为主，现在越来越政治化。这反映的是大国间不信任加剧，会急剧动摇原有的全球治理结构和模式，虽然表现形式主要还在经贸和科技、产业领域，但背后的利益考量发生了根本转变。

三是从地缘政治看，之前是不稳定，现在是不安全。经济危机会带来衍生风险，发展中国家在经济衰退中的脆弱性更大，这意味着局部地区地缘政治不稳定性会上升，甚至不排除热战的可能性，反过来又会对全球经济构成巨大冲击。

四是从国际治理体系看，之前是动摇，现在是摇摇欲坠。部分国际组织的权威性受到很大挑战，协调能力下降，以前能摆到台面上解决、能通过多边协商解决的问题，现在可能越来越倾向于台下解决了。从最近趋势看，西方国家内部割裂加剧，矛盾问题浮出水面，如果疫情得不到有效控制，经济得不到有效恢复，有的国家可能会破罐子破摔，更加急迫地转嫁矛盾，这就会让世界更不安全，也会让我国的“十四五”发展充满更大的不确定性。

从国内发展看，短期问题与中长期结构性问题交织。疫情带来的短期冲击叠加我国经济长期存在的结构性问题，在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力还在爬坡过坎的情况下，进一步加剧了问题的复杂性。主要表现在以下方面。

一是供给能力扩大叠加市场空间变小。我国产业正处于由高速发展向高质量发展的过渡阶段，低水平供给能力有余，满足高质量需求能力不足。疫情冲击直接引致内外部需求骤然降低，在一定程度上缩小了原有市场空间，凸显了产业结构的矛盾和问题。

二是基础能力不足叠加外部封锁加重。目前我国科技和产业领域的基础创新能力尚显薄弱，这已成为影响经济转型升级的瓶颈问题。美国出于政治目的加大对中国的技术封锁力度，将对“十四五”产业发展和科技进步构成严峻挑战。

三是要素投入不足叠加制度性约束。我国在要素投入上的新旧动能转换尚未完成，劳动年龄人口连续8年累计减少4000万人左右，劳动力成本平均每年上升12%，下一步会制约经济可持续发展能力。市场在要素配置中的决定性作用还没有充分发挥，各种影响市场发育的壁垒依然存在，营商环境尚待完善，微观主体活力有待释放。此外，发展不平衡不充分问题仍然突出，资源环境等方面的约束也长期存在，相比其他曾经经历类似发展阶段的经济体，中国在经济转型升级方面面临的压力更大、情况更复杂，所需要付出的努力也更多。

当然，疫情并没有改变中国经济的基本面。我们依然有规模最大、最完备的产业体系，有即将成为全球最大市场的回旋空间，有庞大的专业化人才队伍，还有数字经济的先发优势。率先实现经济回升，有助于实现“六保”，守住经济安全底线，也将为“十四五”发展提供坚实保障。因此，尽管面临困难，只要坚持底线思维、保持战略定力，就一定能打好打胜这场持久战。

近期中央密集召开与“十四五”规划相关的会议，已经释放了一些重要信号。特别是7月30日召开的中央政治局会议，明确了“十四五”规划的一些重要基调。对此要深入学习把握，前瞻性地研判“十四五”的发展方向。

在规划目标方面，主要是规划2021-2025年的发展，也会对未来十五年作一个远景展望。过去的五年计划，也有涉及十年规划或十五年远景目标的，如“五五”“八五”和“九五”计划。“十四五”规划开启现代化建设“新两步走”征程，对其中第一步即到2035年的发展目标进行展望，也就是把十九大已经明确的目标通过规划进一步细化时间表和路线图，充分体现了中国五年规划对发展周期和阶段、对中期和长期工作的引导，也体现了推动发展的“节奏感”。

在形势判断方面，当前和今后一个时期，我国发展仍然处于战略机遇期，只是机遇和挑战都有新的发展变化，这是一个极为重要的论断。由于外部形势扑朔迷离，很多人因此对未来产生迷惘。强调我国发展仍处于战略机遇期，是让大家能更加清醒、客观、冷静地分析形势，要看到自己的优势和潜力，不要因为一些干扰而乱了方寸。同时，也要看到挑战的一面在上升，不可测的因素在增多。正是在这个判断的基础上，最近中央反复强调要善于“在危机中育新机、于变局中开新局”，也就是说，风险意识不可无，机遇意识也要有。

在指导思想上，要突出统筹发展和安全。“十四五”的特殊形势，决定了各项工作要做到两手抓，既要坚持谋发展，也要坚决守底线。疫情不会随着“十四五”的到来而自动结束，“十四五”的前期甚至更长时间，都可能伴随疫情及其带来的各种冲击和影响。在制定规划时，必须从整个国家发展的平衡性、可持续性去切入，这样才能保证发展的安全与健康，从而真正一步一步往前走。因此，预计“十四五”规划将强调推进稳增长和防风险长期均衡，这也是实现经济行稳致远、社会安定和谐的基本前提。

在基本原则方面，要把握“五个必须”的要求，即必须坚持党的全面领导，坚持和完善中国特色社会主义制度，不断提高贯彻新发展理念能力和水平。必须坚持以人民为中心，坚持人民主体地位，维护人民根本利益，增进民生福祉。必须构建新发展格局，切实转变发展方式，推动质量变革、效率变革、动力变革。必须坚持深化改革开放，强化有利于提高资源配置效率、有利于调动全社会积极性的改革开放重大举措。必须坚持系统观念，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，注重防范化解重大风险挑战。这“五个必须”，预计是对国家“十四五”发展的基本要求，也是“十四五”各项工作要遵循的基本的方法论。如，最后一个“必须”强调要坚持“系统观念”，这体现了要从系统论出发优化经济治理方式的思想，是近年来中央经济工作的一条重要经验。

加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是中央面向“十四五”和未来更长时期发展作出的重大战略部署。在8月24日召开的经济社会领域专家座谈会上，习近平总书记就“双循环”新发展格局的背景和内涵作了重要阐述，明确了我们推进“双循环”要坚持的基本理念和要求。“十四五”推进构建新发展格局，要把握“双循环”的基本逻辑和脉络，找准工作着力点。

要把握“双循环”的目标。我们要追求的目标，不是低水平的循环，而是以高质量为主题的循环，是高质量的供给与升级的需求相匹配的循环，是建立在高效通畅链条上的循环，是建立在国内市场规模稳步扩大、市场回旋空间稳步提升、市场潜力和活力不断释放基础上的循环。

要把握“双循环”的战略基点。扩大内需是新发展格局的战略基点，这也意味着国内市场是促进循环的基本盘。近年来，我们开始愈发认识到市场规模的重要性，认识到形成强大国内市场对经济的拉动作用。中国即将成为全球第一大消费市场，这是具有标志性意义的事件，对提升中国经济在全球经济格局中的地位至关重要。“十四五”时期，我们要继续保持国内市场的规模，争取拉开与其他市场的差距，稳定地成为全球最大市场。同时要不断改善国内市场的环境，提升对全球资金和人才的吸引力，依靠市场绑定产业链供应链。

要把握“双循环”的主线。“十三五”经济工作的主线是供给侧结构性改革，“十四五”规划将会继续强调深化此项改革。当然，随着经济形势的发展变化，供给侧结构性改革的内涵也在发生一些调整，如2015年刚提出来时，是“三去一降一补”，可以看作是1.0版；2017年提出“破立降”，可以看作是2.0版；2018年提出了“巩固，增强，提升，畅通”，可以看作是3.0版，实际上“双循环”的一些重要思想也已经蕴含在其中了，比如“畅通”，强调的就是“畅通国民经济循环，加快建设统一开放、竞争有序的现代市场体系，形成国内市场和生产主体、经济增长和就业扩大、金融和实体经济良性循环”。当时的这些重要表述，放到今天来看，可以看出清晰的脉络。当前，面对如此错综复杂的形势，建议应该赋予供给侧结构性改革以新的内涵，打造一个新发展格局下的“4.0版供给侧结构性改革”，其具体内涵可以深入研究，主要是瞄准如何实现需求牵引供给，供给创造需求的更高水平动态平衡，提出新的方向指引。

要把握“双循环”的枢纽。构建新发展格局的关键是提升供给体系对国内需求的适配性，最终要落在供给体系中最核心的制造业上。所以，深化制造业供给侧结构性改革，推进制造业高质量发展，是畅通内部循环和外部循环的枢纽所在。这是由中国制造业在经济结构中的地位决定的，也是由中国制造业在全球产业格局中的地位决定的。“十四五”时期要积极实施产业基础再造工程，夯实产业基础能力，增强产业抗风险能力。要推动适应国内需求的工业品增品种、提品质、创品牌，丰富消费者选择。更大程度地发挥国内需求对于企业产品和服务的导向作用。

要把握“双循环”的基本路径。畅通国民经济循环，“十四五”时期可以有几个主要的着力点和抓手：一要看到市场的基础是消费，消费的基础是收入，稳步提高国民收入是根本。在做好托底工作的基础上，要着力扩大中等收入者比重。目前我国中等收入群体为4亿人，如果其占总人口的比重能提高到一半或以上，“纺锤形”的国民收入格局就会形成，国内市场就会更加稳固。二要推动制造业与信息技术融合发展，这是实现“强强联合”、巩固和提升我国核心竞争力的必由之路。要顺应新一轮科技革命和产业变革趋势，以智能制造为主攻方向，加快工业互联网创新发展，加快制造业生产方式和企业形态根本性变革，提升制造业数字化、智能化、平台化发展水平。三要高度重视标准，以标准化引领质量提升，更好地满足人民群众对美好生活的需要。要选择一些重点领域率先开展标准化提升工程，特别是对标国际一流，制定一批前沿产业的技术标准，并努力实现大规模应用。还要特别重视提高国际标准转化率和国际标准主持及参与率，贡献更多的中国标准。四要打通区域间和区域内循环，发挥优势区域的辐射带动作用。要高度重视区域布局与产业布局协调，创造产业链区域布局协同优势，将之作为带动国内大市场循环的重要突破口。在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝双城经济圈等城市群，布局和高质量建设一批先进制造业集群，推动制造业集群与城市群融合发展，形成良性互动。五要坚持在开放中守安全。我们强调的以国内大循环为主体，是要守经济安全的底线；强调补短板和自主创新，是要守产业链安全的底线，是要努力做到“自主可控、可替代”而不是“完全封闭循环”。“十四五”时期要通过扩大和深化开放，与愿意同我们合作的国家、地区和企业形成互惠互利的关系，巩固提升中国供应链在全球生产网络中的地位。我们的经济学家要在国际上多讲一个道理，即中国的制造品输出是现在全球经济的重要稳定力量。同时也要落实中央关于进口工作的部署，继续积极促进进口，特别是进口关键领域重要产品，稳定全球供应商信心，盘活全球范围的市场有效供给，促进国际市场更好地循环。

当前，各方对“十四五”规划都热情期待，从不同视角看待规划，也会看到不同的机遇。规划在各个领域都会有新的部署、新的政策、新的举措、新的工程，这些内容的实施落地有待于市场主体的认可和参与。我们既要研判发展的大趋势，也要代入市场主体的视角，从下往上看规划可能提供的新机会，前瞻性地进行布局。

第一，在科技、教育、产业、金融紧密融合中寻找机会。打造这四个融合的创新体系，是8月24日召开的经济社会领域专家座谈会上的一个重要提法。过去我们看科技和产业发展，往往是两张皮，打通产学研说了多年，实际效果也不理想。我们当前面临的最大困境就是科技封锁，破局的关键，最需要增强自主创新能力。创新的关键在于人，要发挥科研人员的积极性，要依赖创新生态的改善。要理顺创新的激励机制，最大限度调动科研人员的积极性，提高科技产出效率。

习近平总书记在2020年9月11日召开的科学家座谈会上，对依靠改革激发科技创新活力作了重要指示，相信“十四五”时期在科技体制创新上一定会有积极动作。建议有关市场主体多关注科研院所和高校科研的概念，因为他们是共性技术研究的主力军。这部分群体，过去受到的束缚比较多，创新的活力没有充分发挥，甚至有像合肥院所人员大规模出走的事件。今后一定要想方设法给他们创造更好的环境，让他们的活力更好地释放出来。而金融加入产学研一体化进程，会让技术的市场化成长更快更好，也就会有更大的想象空间。

第二，在新基建和老基建的融合中寻找机会。新基建主要有三类，一是信息基础设施，二是融合基础设施，三是创新基础设施。其中，第一类已经在风口了，是各方资金关注的重点；第三类带有公益属性，更多依靠国家投入；对第二类，就有必要更多关注一点。目前，新基建在基建总盘子的比重大概10%左右，也就是说，用10%去为90%赋能，会有非常大的投资和发展空间。比如国网公司，提出的战略目标就是建设具有中国特色的国际领先能源互联网企业，也就是新基建与老基建融合的目标，这样的动力在其他行业和企业也都是存在的。

传统的产业升级理论、传统的技术改造做法可能已经不足以支撑现代信息条件下对效率提高的需求，对改造深度和频率的追求，融合就是一种大势所趋。所以，“十四五”时期既要关注新基建本身的发展，关注前沿信息产业的发展，关注新基建在新行业的应用，也要更多去看，在那90%的老基建里，哪些有最迫切的融合愿望，哪些有实力去推进融合，哪些会带来比较显著的收益，等等。

第三，在重大民生工程中寻找机会。中央高度重视民生工作，相信“十四五”规划一定会围绕以人民为中心，在现代化新征程中突出民生工作。看待民生可以有很多角度，如公共服务、社会保障、消费、住房等，如果从问题导向、需求导向出发，把眼光落在重点人群上，建议可以重点关注“一老一小”问题。有关预测认为，到2025年，我国65岁以上老龄人口可能占到总人口的14%，0-14岁少儿人口占比可能为13%，前者接近发达国家平均水平，后者甚至低于发达国家平均水平。抚养比的上升，老龄化的加剧，将会成为影响和制约我国长期发展的重大问题，必须引起高度重视。当然，养老的问题，需要更多从综合的角度去看待，而不仅仅是养老设施和医疗等。根据世卫组织的预测，中国人的健康预期寿命已经超过了美国，“十四五”应着眼于如何让中国的老人享有更加健康愉悦的晚年生活，推进相应的产业布局。

儿童的成长问题，已经成为当今中国社会最让人焦虑的问题。家庭的支出比重、家长的精力分配，已经有太多是用在孩子身上。建议启动实施一个系统性的“中国儿童成长工程”，从研究调整生育政策开始，全面实施胎儿优育、婴儿优生、儿童营养、儿童教育、儿童图书、玩具产业、儿童体格锻炼、儿童品格培养、儿童社会实践、儿童医疗、儿童心理、家长培训等行动计划，让中国的孩子们都能拥有美好的童年。

第四，在区域和城镇化战略的演进中寻找机会。区域问题和城乡问题是一个硬币的两面，互相关联、互相影响，最终是一体的。区域战略的实现，区域竞争力的提高，越来越需要通过做强中心城市和协调区域内城市布局来实现，而城市功能的优化、辐射带动作用的提升，则需要找准其在区域战略中的定位。城乡发展不协调，区域也协调不了，反之亦然。从区域战略看，这些年中央对区域发展的布局进行了顶层设计，现在以中心城市和城市群为牵引的总体格局已经初步形成，高质量发展的动力系统正在构建中。这时候需要跳出单个区域，面对大布局去思考区域协调发展中的机会，其中最主要的是一个区域的集聚和辐射能力。今后区域一体化进程会加快，将带来区域性产业链耦合度的提升，如果去研究一下国家级区域规划里的一些重要产业轴带，再结合企业的战略和布局分析，相信也会有不少发现。

未来看城市潜力的标准也很简单，一个是看能不能吸引大学毕业生，再就是看是不是善待所有的外来人口特别是农民工。“1亿人落户”是“十三五”规划确定的重要目标，在“十四五”规划中，预计还将提出相应指标。中央把抓好已经在城镇就业的农业转移人口的落户工作作为城镇化最重点的任务，除极个别特大城市外，其他各类城市都要全面放开放宽落户条件。城市要健康发展，必须有健康的人力资源结构。预计在不久的将来，很多城市都会深切感受到全面缺人的烦恼。从“抢人才”到“抢人”，需要一个思想认识上的过渡。谁先认识到这一点，谁率先转变思路，谁愿意更多地接纳新市民，谁就有可能在下一步的发展中占据主动。这就需要深入剖析一个城市的规划，看看有多少人的空间，也要看有多少绿色的空间，从空间布局可以看出一个城市治理者们的理念、魄力和水准。同时还可以看城市治理的数字化进展怎么样，有什么样的行动计划。城市的数字化进程，本身就是最大的新基建。

第五，在生态大保护大修复中寻找机会。十八大以来最大的变化之一，就是对生态文明的重视被提高到前所未有的程度，我们终于可以在关注增长之余也去关心我们的生态环境，这是关系子孙后代的大事。关于“十四五”的生态保护，也有几个维度可以切入，特别是从生态环保的阶段性特征分析，需要关注一些过去相对薄弱的环节。

首先，从传统的水土气三大污染看，蓝天保卫战已经取得积极进展，在水污染防治上这些年也下了很大功夫，建议“十四五”期间可以重点关注土壤污染问题。其次，连续几个五年规划都大力推进主要污染物减排，下一步可以关注一些新型的污染物，比如微塑料特别是海洋微塑料污染问题，还有挥发性有机物（VOCs）等，对于这些的防治都应该提上议事日程。再次，生态领域既需要加大保护力度，也需要加大修复力度，特别是“十四五”时期，要按照山水林田湖草是一个生命共同体的重要思想，对关系较大范围生态安全的源头性生态屏障区域，对生态系统非常脆弱或者重要程度非常高的地区，要开展系统的生态修复。这里需要关注的不仅是传统意义上的环保概念，而是需要关注和培育那些能够提供专业生态保育技术、能够实行较大空间尺度生态功能再造工程的企业。

第六，在深化改革开放中寻找机会。前些年中央布置的改革任务，到2020年陆续都完成了改革方案的制定出台。改革只有进行时，没有完成时，“十四五”规划也一定是一个改革的规划，改革依然会是重头戏。要在面上做好顶层设计，点上争取突破，推动一些新的改革举措出台。哪个领域现在还不够开放，哪个领域的条条框框还比较多，哪个领域未来也许就会有更好的潜力。

对2020年上半年出的三个非常重要的改革文件（《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《海南自贸港建设总体方案》）可以进行深入分析，其中干货很多，未来几年会带来很多改革的红利。以海南自贸港为例，中央推进自贸区、自贸港建设，既是扩大开放的重大举措，也是深化改革的重大举措，前期自贸区试验中一些好的做法，已经面向全国复制推广。海南自贸港建设，也承担着改革探索的重任，其中有一些重要举措，也有可能得到复制推广。建议可以深入跟踪和关注，这不仅是一个海南概念，更重要的是如何在国家坚持和扩大开放中捕捉机遇的问题。

当前做好“六保”工作，一个基点就是在复杂的形势下保住企业，推进“双循环”，也是给国内企业创造更好的腾挪空间。“十四五”时期，国家一定会继续加大产权保护和知识产权保护力度，会给企业创造更加稳定的发展环境。在这个阶段，还可以多关注一下那些还在深耕海外市场的企业。有远见的企业，任何时候都不会忘了市场。疫情之下，谁能保住海外市场，谁还有意愿、还有能力去开拓海外市场，谁就能在“双循环”中占据引领位置，会在“十四五”取得更好的发展。

总之，进入新发展阶段，国内外环境的深刻变化既带来一系列新机遇，也带来一系列新挑战。我们要辩证认识和把握国内外大势，通过“十四五”规划的编制和实施，推进更深层次的改革、更高水平的开放，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。